Pasaron 25 años y parece que todavía no nos pusimos de acuerdo.

Por Rolando De Martino

Introducción.

El Presidente Alfonsín dijo que “con la democracia se come, se educa y se cura”. Puede entenderse entonces que en aquellas sociedades en donde se construye una “vida democrática” existe un piso de necesidades -que son individuales, personales y humanas a la vez- que, producto de un consenso, son satisfechas en forma asegurada para todas las personas que la integran, de manera mancomunada y solidaria, porque son percibidas por las sociedades y las personas que las componen como condiciones de reproducción de su misma manera de vivir, de organizarse, de pensarse y hasta de sentirse.

Esta percepción nos obliga a pensar si el concepto de Democracia es un todo monolítico -que puede adoptarse, plantarse o trasplantarse- ó un concepto que se construye y reconstruye así mismo, en sociedad y con la interacción de los individuos. En este sentido, adhiero a la segunda acepción y considero que cada pueblo construye “su” democracia al “uso” suyo, porque considero que además de ayudarnos a elegir a nuestras autoridades y a organizarnos, representa la visión de Estado – Nación de su pueblo.

Ampliando la visión, cuánto nos hace pensar la Dra. Serrano cuando en su interpretación del Preámbulo de nuestra Constitución refiere: “Si en una comunidad quiere hablarse de Democracia, debe darse en ella un “consenso fundamental o mínimo” , que admite el desacuerdo sobre cualquier punto, pero no sobre aquellos que impliquen la ruptura de esa comunidad” (1).

Otro aporte a esta visión nos hace la Carta Democrática Interamericana de la OEA (CDI) cuando pensando en este “consenso fundamental”, en sus considerandos, prescribe su idea de Estado democrático y describe cuáles son las características y principios que no puede dejar de tener para alcanzar a serlo. Entre ellos encontramos la “responsabilidad en la gestión pública”, detengamos aquí por un momento.

Reflexionando: cuando pensamos en “Responsabilidad” como sustantivo nos imaginamos el “cumplimiento de las obligaciones o cuidado al hacer o decir algo”, la “obligación de responder ante ciertos actos y sus consecuencias”. Pero en los actos de los Gobiernos democráticos esta “Responsabilidad” va mucho más allá, y así lo expresa la CDI cuando usa esta palabra como adjetivo y la emparenta con “Probidad”. Se supone que un Gobierno democrático debe cumplir con sus obligaciones de gestión pública con honestidad, integridad y rectitud en su comportamiento; que hará partícipes a los ciudadanos de sus decisiones antes, durante y después de tomadas porque siempre tendrá la dignidad de saberse perfectible y no permitirá nunca privar a quienes gobierna de acercarse a ese ideal de perfección, que funciona como meta pero que reconocerá como camino a recorrer; será transparente, para permitir que no lo dejen equivocar, y cuando se equivoque tendrá la decencia de responder por sus errores (2).

Creo que este tipo de temáticas merecen que nos sentemos a pensar, ya que, a la postre, son las que determinan el éxito o fracaso de las Políticas Públicas; y el “éxito” en materia de política publica se traduce en desarrollo y “desarrollo”, en la acepción aquí referida, implica como mínimo el respeto a ese “consenso fundamental” que la sociedad se impuso; y como máximo -y considérese como el objetivo- la traducción de las bondades de la vida democrática en la efectiva mejora -por la extensión del “consenso fundamental“- de la calidad de vida de los ciudadanos que la integran.

De esta argumentación se desprende que los poderes estatales, como tales, son los responsables de proveer, fomentar, desarrollar y extender el efectivo cumplimiento del “consenso fundamental” que la comunidad se ha impuesto.
Veamos entonces cuáles han sido los institutos creados por el diseño institucional argentino en estos últimos 25 años para alcanzar estos objetivos. Observaremos en este ensayo particularmente uno que considero muy importante ya que determina la relación entre el Estado Nacional y las Provincias en los términos del desarrollo.

Lo primero que cabe recordar es que el Estado argentino desde su composición esta formado por regiones / provincias con muy diferente grado de desarrollo (Cetrangolo y Jiménez: 2004). Las diferencias en cuanto a riquezas, población, productividad, recursos en general, educación e infraestructura, entre otras muchas, son notables.

Por lo tanto; por un lado, la capacidad de obtener representación en el Congreso Nacional será determinante en función de obtener una participación democrática en el reparto de lo que se recauda, y por otro, se genera una coparticipación de las responsabilidades democráticas entre las unidades provinciales y las nacionales en principio; y los municipios, las provincias y la nación después de la reforma constitucional de 1994.

De la presidencia del Dr. Alfonsín.

De acuerdo a la minuta de la legislación en la materia expresada en el marco normativo (1), el Presidente Alfonsín hereda un instituto de coparticipación federal, con el que va a llevar adelante casi todo su gobierno, sancionado y modificado por gobiernos de facto. La posibilidad de sancionar una nueva legislación en esta materia estuvo condicionada tanto por las demandas de la sociedad civil como de la política. En septiembre de 1987 el gobierno nacional sufrió un revés en las urnas, el partido del Presidente perdió su mayoría en la Cámara de Diputados y el control de todas las gobernaciones excepto Córdoba y Río Negro (Romero: 2007). Meses después se aprueba una ley de coparticipación federal transitoria.

En principio, el principal obstáculo para el tratamiento de leyes en el Congreso Nacional estaba dado en la misma complejidad del órgano que posibilita la capacidad reciproca de veto entre sus cámaras. Se suma la actitud de “adversario” que tomó el principal partido de la oposición (el Partido Justicialista) que convirtió el ámbito del Congreso en el lugar en donde dirimir diferencias partidarias y de posicionamiento político –esta última característica es extensiva a todas las fuerzas políticas- (Maurich y Liendo: 1998).

En su contexto temporal la falta de un acuerdo en esta materia podría atribuirse a la falta de acuerdos en general por parte de las fuerzas políticas (Maurich y Liendo: 1998). De todas maneras el devenir de los acontecimientos nos demostrará que, por lo menos en esta materia en particular, otros fueron y son los obstáculos e intereses a superar.

Número / Dependencia Fecha de
Publicación Descripción
Ley 20.221 P.E.N. 28 .03.1973 Convenio Coparticipación de Impuestos Nacionales.
Ley 21.955 P.E.N 14.03.1979 Impuestos Nacionales Modif.
Ley 23.548 H.C.N.A. 26.01.1988 Coparticipación Federal. Régimen Transitorio.

Marco normativo 1: Fuente Ministerio de Economía en
http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/verVinculos.do?modo=2&id=38936


De la presidencia del los Drs. Menem y De La Rúa.

El Dr. Menem asume de manera anticipada la presidencia de la nación, en un contexto de conmoción y crisis, para comenzar un periodo histórico que tuvo un final que también se caracterizó por la conmoción y la crisis; en esta última oportunidad la crisis se enmarca en lo que dio a denominarse de “institucionalidad”. Siguiendo la línea argumentativa de este ensayo podría interpretarse que las instituciones democráticas no solo no habían respetado el “consenso fundamental” sino que además, atentaron sistemáticamente contra él. Veamos como se refleja esta proposición dentro de este periodo y en la variable que nos ocupa.

Desde su asunción en el año 1989 hasta septiembre del 1992 el Presidente Menem llevó adelante una relación financiera Nación - Provincias de acuerdo a la minuta expresada en el marco normativo (2) sancionado en 1988 (ley 23.548) con la particularidad de sucesivas modificaciones, aclaraciones y correcciones por intermedio de decretos y resoluciones ministeriales (Anexo A). Todos estos procedimientos se contextualizan perfectamente en la “estrategia decretista” (Maurich y Liendo: 1998) con el que el gobierno nacional decidió llevar adelante sus deberes. El exabrupto en esta materia esta dado por la ley 24.130 del año 1992 de la cual su artículo segundo puede traslucirnos su espíritu:

“ARTICULO 2º — A los efectos de la ratificación a la que refiere el artículo anterior: a) suspéndase, a partir del 1º de septiembre de 1992, en b que se oponga al Acuerdo arribado, y por el tiempo establecido en el mismo para cada caso, la estricta aplicación de las siguientes leyes y sus modificatorias: 23.548 (Coparticipación Federal), 21.581 (FONAVI), 23.615 (COFAPyS), 15.336 (FEDEI), y decreto ley 505/58 (Fondo Vial Federal).”

Ley 24130 H.C.N.A. 22.09.1992 Coparticipación Federal. Modificación.
Resolución General 51/1994 22.12.1994 Comisión Arbitral. Formulario de boletas de deposito.

Ley 24.621 H.C.N.A. 09.01.1996 Impuesto a las ganancias. Prorroga de vigencia.
Decreto 304/1996 P.E.N. 01.04.1996 Coparticipación Federal de Impuestos.
Resolución General 68/1996 06.11.1996 Comisión Arbitral. Ingresos Brutos.

Marco normativo 2: Fuente Ministerio de Economía en
http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/verVinculos.do?modo=2&id=38936

A partir de aquí se inaugura un nuevo periodo caracterizado por la discrecionalidad, arbitrariedad, desregulación y descentralización de las actividades del Estado (Nacional y Provincial) en materia de Políticas Públicas destinadas particularmente a la conformación, el respeto y el fomento de nuestro “consenso fundamental”. Veamos algunos aspectos:
Con respecto al “con la democracia se come, se educa y se cura”: la descentralización fiscal promovida a principios de los años ´90 en materia educativa y sanitaria se desarrolló de tal manera que la trasferencia de establecimientos de este tipo modificó la coparticipación efectiva al no contemplar la transferencia de los recursos correspondientes ó al hacerlo de manera desproporcional / asimétrica. Por otra parte, la recepción de estas responsabilidades a nivel local fue dispar, ya que las posibilidades de prestar estos servicios esta dada por varios factores (desarrollo económico - social, productivo y de capital humano y cultural) de los que todas las provincias disponen de manera desigual (Cetrángolo y Jiménez: 2004). Estos factores afectaron directamente la percepción de los ciudadanos acerca del cumplimiento de nuestro “consenso fundamental” tanto en términos de eficiencia y eficacia como de equidad y solidaridad.
Algunas particularidades en materia constitucional: en la reforma del ´94 el artículo 75 Inc. 2 establece explícitamente:
“La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.”

Por otra parte,

“No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.”

En realidad, este artículo se sancionó prácticamente con el hecho (las trasferencias de competencias y recursos) consumado y en lo sucesivo lo que se dio fue una sucesión de “parches” por intermedio de decretos, resoluciones y leyes modificatorias que fueron corrigiendo (a veces equilibrando y otras no) la relación entre la Nación y las Provincias (Anexo A).
Señalaremos dos acontecimientos que son relevantes en este sentido: anterior a la reforma del ´94 el Territorio Nacional de Tierra del Fuego y Antártida Argentina pasa a constituirse como provincia –entrando a las reglas del juego de la coparticipación y dejando de depender de los recursos nacionales-, por otro lado, posterior a la reforma pasa a constituirse como ciudad autónoma Buenos Aires. En el último caso el mismo peso de la presencia nacional en el distrito sumado a su población y a la participación en el producto harán que a falta de una normativa consensuada las asimetrías entre los distritos se profundicen y las brechas (entre los distritos más desarrollados y los menos, en términos relativos) se agranden (Cetrángolo y Jiménez: 2004).

El periodo se cierra con dos “Compromisos Federales”, uno en el 1999 y otro en el 2001, ambos pugnaban por un equilibrio fiscal a ultranza (déficit cero) y asignaban partidas fijas a las provincias a la espera de la sanción de una nueva ley de coparticipación federal (Cetrángolo y Jiménez: 2004). El contexto predominante fue la pérdida de iniciativa del gobierno saliente y la falta de iniciativa del gobierno entrante junto con el aumento de los condicionamientos externos producto de un endeudamiento que creció de manera galopante en esta década.

De la crisis de 2001 a hoy:

Las reglas del juego en la materia que nos ocupa estuvieron pautadas por la Ley Convenio 25.570 de 2002. Entre otras particularidades incorpora el porcentaje que le corresponde a la ciudad autónoma de Buenos Aires anteriormente estipulado por decreto; se nacionaliza la deuda de las provincias y se establecen nuevas proporciones coparticipables para nuevos y viejos impuestos. Esta ley debe entenderse como complementaria y con fines simplificatorios de la ley 23.548. De todas maneras el “blanco sobre negro “ duró poco ya que fue sucedida por una gran cantidad de resoluciones aclaratorias, simplificatorias; decretos y leyes que fueron modificando impuestos, coeficientes y porcentajes tal como se hiciera con la original ley 23.548 (Anexo A).

Reflexiones finales:

No puede dejarse de juzgar la responsabilidad en la gestión pública de las unidades estaduales. La hipocresía con que se trata el tema del federalismo del Estado Argentino es en gran medida la responsable del aletargamineto de nuestro desarrollo y con él, el de la extensión de nuestro “consenso fundamental”. En un estudio ulterior sería interesante ilustrar cómo han sido recepcionadas las trasferencias de competencias y recursos y ver qué han hecho los gobernadores, las legislaturas y la justicia de las provincias para compensarlas y llevarlas adelante.

Con respecto a la relación Estado Nacional - Provincias - Régimen de Coparticipación Federal sigo sosteniendo mis argumentos presentados en trabajos anteriores y de los cuales trascribo una minuta:

“Del régimen de coparticipación federal de impuestos; en este aspecto tenemos que tener en cuenta que la preeminencia de el Estado Nacional que en una Federación como la nuestra impacta sobre todo en la capacidad de recaudar impuestos y gastar (Cetrángolo y Jiménez: 2004). Nuestra Constitución le deja muy poco margen en cuanto a posibilidades de recaudación a las provincias y sus municipios (Cetrángolo y Jiménez: 2004). En cambio, el sistema electoral, les posibilita obtener muchos recursos ordinarios (vía coparticipación) y extraordinarios (vía ATN u obra pública nacional) aprovechando la ventajas que les otorga la sobre representación (Gipson y Calvo: 2008).
Con respecto al último punto cabe reflexionar acerca de los incentivos que puedan llegar a tener las provincias poco desarrolladas. Por un lado, incentivar el desarrollo en términos de un crecimiento poblacional sustentable con estas reglas de juego les sería contraproducente, ya que más población les implicaría mayores gastos y tendrían que crecer muchísimo para obtener una representación marginal mayor. Por otro lado, el desarrollo económico, con estas reglas de juego, tampoco es un objetivo ya que cuando actualmente tienen un gran porcentaje de sus gastos sustentados por recursos que provienen de la coparticipación, tendrían que crecer muchísimo económicamente para generar recursos que compensen el consecuente gasto que les implicaría en, por ejemplo, infraestructura y servicios como para obtener un beneficio marginal por ese crecimiento (Cetrángolo y Jiménez: 2004).”

El aporte de este trabajo tiene que ver con el concepto de “Responsabilidad” que construimos al principio, ya nunca vamos a poder construir un diseño institucional que funcione a espaldas de aquellos que tienen la responsabilidad de ponerlo en práctica y menos aún de aquellos que son sus destinatarios.

En este mismo sentido reconozco el gran aporte del concepto de “Accountability Societal Vertical” (O´Donnell: 2001) ya que considero que alimenta y retroalimenta el sistema democrático. En este punto un reconocimiento para la civilidad toda: han surgido institutos de “Accountability Horizontal” (O´Donnell: 2001) como la Defensoría del Pueblo, la Oficina Anticorrupción y la Iniciativa Popular que han abierto espacios que son muy bien aprovechados por nuestras ONGs y la ciudadanía en general. Otras iniciativas como la de la Subsecretaría para la Reforma Institucional y el Fortalecimiento de la Democracia, dependiente de la Secretaría de Gabinete y Relaciones Parlamentarias de la Jefatura de Gabinete de Ministros, como el programa denominado Auditoria Ciudadana, siguen aportando a la materia.

Si hay algo que una democracia republicana y liberal no se puede permitir es “administrar pobreza”, así creo que lo entendieron nuestros convencionales constituyentes en la elaboración de su visión de País en 1853/1860 y en 1994.

La brecha entre nuestra Constitución formal y nuestra Constitución material es una asignatura pendiente que tiene varias aristas, una de ellas es la he tratado de presentar en este ensayo y es responsabilidad de todos los que conformamos esta sociedad saldarla.

No quiero terminar este ensayo sin reflexionar acerca de la “información”, ya que el ciudadano democrático no solo tiene el derecho a informarse sino que esta comprometido en informarse. La información entonces será un bien público susceptible de todas las responsabilidades que de su tratamiento surgen. Hoy día y con los aportes tecnológicos disponibles (TICs) y los innovadores conceptos como el E-Goverment no son utopías a alcanzar sino realidades a instrumentar -aquí también un espacio de Accountability Societal Vertical (O´Donnell: 2001)-.

Tomemos la responsabilidad de alimentar a esta joven democracia nuestra y sepamos que la sinergia que necesita para cumplir con nuestro “consenso fundamental” la generamos únicamente entre todos.

1 Serrano, María Cristina: “Un Proyecto Sugestivo de Vida en Común”, Revista Estrada, 1982.
2 De Martino, Rolando. Quién es quién en la política sudamericana. En Controlando al Leviathan, n° 7 septiembre de 2008.
3 Anexo A

Bibliografía:

• Cetrángolo, Oscar y Jiménez, Juan Pablo Las relaciones entre niveles de gobierno en Argentina. Raíces históricas, instituciones y conflictos persistentes. CEPAL (2004).
• Abal Medina, Juan Manuel El federalismo electoral argentino. SGP. Jefatura de Gabinete de Ministros. “Capítulo 1 Votar a los representantes, Capítulo 2. El valor de un voto: una perspectiva comparada sobre la desproporcionalidad electoral, David Samuels y Richard Snyder y Capítulo 7 Federalismo y sobrerrepresentación: la dimensión territorial de la reforma económica en la Argentina, Edward Gibson y Ernesto Calvo.”
• Mario Maurich y Gabriela Liendo, La Argentina de Alfonsín y Menem: Estilo decisionista de gobierno o estrategia decretista de gobierno, en: Kvaternik, Eugenio (comp.), Elementos para el análisis político. La Argentina y el Cono Sur en los ’90, Paidós, Buenos Aires, 1998.
• O´Donnell, Guillermo; Accountability Horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política en Posdata 7 (2001).
• Romero, Luis Alberto; Breve historia contemporánea de la Argentina. Editorial: Fondo de Cultura Económica (2007). ISBN : 950-557-393-6


Anexo 1: Fuente: Honorable Cámara de Diputados de la Nación en : http://www1.hcdn.gov.ar/folio-cgi-bin/om_isapi.dll?clientID=1639551072&infobase=leyes.nfo&popup=%400&record={1FE}&softpage=Popup42