Quién es quién en la Política Sudamericana

Notas sobre las Democracias en el continente.
Por Rolando De Martino

La primera década del siglo XXI encuentra a los Estados Sudamericanos con nuevas oportunidades y desafíos. Desde el interior, una nueva ola de Presidentes ha llegado a la jefatura de sus Estados. Rafael Correa en Ecuador, Evo Morales en Bolivia, Tabaré Vázquez en Uruguay, Michelle Bachelet en Chile, Hugo Chávez en Venezuela, Lula Da Silva en Brasil, Fernando Lugo en Paraguay y Cristina Fernández en Argentina son mandatarios que como mínimo podemos calificar como “diferentes” a sus antecesores inmediatos. Diferentes también son los contextos externos e internos que les tocan afrontar, teniendo en común el desafío de que las bondades democráticas se traduzcan en la mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos. Desde el exterior, un cambio a nivel sistema internacional y en los términos del intercambio -la perspectiva económica- los obliga al doble desafío de consolidar sus democracias con una Política Exterior que les permita aprovechar la oportunidad de reposicionarse en el concierto internacional.
Desde estas premisas es que podemos entender el renovado empuje que tienen las iniciativas de cooperación e integración en esta región. No habrá que perder de vista que esta realidad aviva viejos y nuevos ejes de conflicto -que serán los desafíos a superar hacia el exterior- entre ellos: por una lado, existe heterogeneidad de intereses, que a veces hasta son contrapuestos y esto más allá de los comunes denominadores que puedan reconocerse; por otro, como toda región pujante, la lucha por la hegemonía a su interior, que siempre estuvo latente, hoy esta más exacerbada que nunca y reconoce nuevos actores.
Esta visión del continente despierta varios interrogantes, entre los cuales he decidido abordar aquí el de “Quién es quién en la Política Sudamericana”, a los efectos de brindar “una” interpretación de todas las posibles para animar y abonar el debate. Para responder esta pregunta analizaremos los elementos y componentes indispensables para el ejercicio de la democracia según la Carta Democrática Interamericana (CDI).
Como toda valoración desde lo cualitativo, lo mucho o lo poco tendrá sentido sólo en referencia a algo, y a falta de criterios establecidos por la misma naturaleza de la materia, utilizaré la comparación como criterio de distinción. Partiendo del binomio Argentina - Venezuela observaré la “Responsabilidad con que los Gobiernos abordan la Gestión Pública”.

¿De qué se trata cuando hablamos de “Responsabilidad” en el Gobierno?

Cuando pensamos en “Responsabilidad” como sustantivo nos imaginamos el “cumplimiento de las obligaciones o cuidado al hacer o decir algo”, la “ obligación de responder ante ciertos actos o errores”. Pero en los actos de los Gobiernos democráticos esta “Responsabilidad” va mucho más allá, y así lo expresa la CDI cuando usa esta palabra como adjetivo y la emparenta con “Probidad”.
Se supone que un Gobierno democrático debe cumplir con sus obligaciones de gestión pública con honestidad, integridad y rectitud en su comportamiento, hará partícipes a los ciudadanos de sus decisiones antes, durante y después de tomadas porque siempre tendrá la dignidad de saberse perfectible y no permitirá nunca privar a quienes gobierna de acercarse a ese ideal de perfección, que funciona como meta pero que reconocerá como camino a recorrer; será transparente, para permitir que no lo dejen equivocar, y cuando se equivoque tendrá la decencia de responder por sus errores.
Un especial enemigo de los Gobiernos democráticos es la Corrupción, por lo que debemos prestarle especial atención siguiendo los lineamientos y premisas de la Convención Interamericana contra la Corrupción.
Los gobiernos democráticos deben generar la posibilidad de participación y control desde la ciudadanía a la vez que el compromiso en la calidad de gestión para con los funcionarios públicos. Esta agenda es dinámica y no tiene límites ya que las posibilidades que existen hoy a partir de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) hacen que la reciprocidad de la relación entre ambos actores pueda llegar a ser on-line. En este punto el e-government es una visión compartida por los procesos de reforma estatal en curso. Veamos a continuación cuáles son los diseños institucionales contenidos en la legislación con que cada uno de estos Estados afrontan el cumplimiento de estos objetivos.

En Argentina el Decreto 1172/2003 de “Mejora de la Calidad Democrática y de sus Instituciones” reguló una serie de herramientas de participación: Audiencias Públicas, de Gestión de Intereses, Elaboración Participativa de Normas y Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de los Servicios Públicos. Avanzando en esta línea la Disposición 1/2008 creó un “Registro Único de Audiencias de Gestión de Intereses” con el objetivo de reunir y publicar la información correspondiente a los registros de audiencias. De esta manera los ciudadanos pueden acceder sin ningún tipo de identificación a las más de 18.000 audiencias registradas y publicadas desde 2004 a hoy, a las estadísticas acerca de ellas y solicitar información al Poder Ejecutivo Nacional (PEN) todo en un solo sitio. Todo ciudadano tiene derecho a solicitar información a sus autoridades y recibir respuesta en un tiempo máximo establecido de 10 días, la Transparencia en la Gestión Pública# está regida fundamentalmente por la siguiente normativa#: Ley de Responsabilidad Fiscal n° 25.152 -que en su art. 8 proclama que la documentación e información de la Administración Pública Nacional tendrá carácter de “información pública” y será de libre acceso para toda institución o persona interesada-, Decreto de Compras y Contrataciones n° 466/00, Decreto de Régimen de Transparencia de la Oferta Pública n° 677/01. El Programa de Transparencia para Obras Públicas y Contrataciones del Ministerio de Justicia contempla la publicación en Internet de los pliegos para las licitaciones y la posibilidad de que los interesados hagan sugerencias y correcciones sobre los proyectos. Un compendio de la legislación complementaria en esta materia puede consultarse on-line.
Por otra parte, el Decreto 278/2005 estableció los lineamientos estratégicos que rigen el Plan Nacional de Gobierno Electrónico y los planes sectoriales para el uso intensivo de las TICs en los organismos de la Administración Pública Nacional (APN). De él nace el denominado Portal General del Gobierno de la República Argentina que incluye una Guía de Trámites, una Directorio de Funcionarios y un Sistema de Atención en Línea entre otras utilidades. También se puede encontrar respuesta a preguntas del tipo ¿Cómo hago para ejercer el control de las funciones públicas?.
La Ley 25.188 establece un conjunto de deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables, sin excepción, a todas las personas que se desempeñen en la función pública en todos sus niveles y jerarquías. La identificación e investigación de los posibles actos de corrupción así como de las incompatibilidades y conflictos de intereses en el desempeño del cargo público son objetivos de la Oficina Anticorrupción (OA). La denuncia de actos de corrupción que involucren a funcionarios públicos pueden hacerse en forma anónima, con identidad reservada o pública ante esta oficina. Por otra parte existe un sitio Web que recepciona y recopila electrónicamente las Declaraciones Juradas Patrimoniales de los funcionarios. Cabe destacar la participación de los ciudadanos por intermedio de las ONGs en la lucha contra la corrupción. Podemos encontrar información acerca de sus actividades en sitios Web como InfoCívica de la Fundación Poder Ciudadano y en los sitios propios de cada Organización.
La Ley 24.156 de “Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional” configura dos grandes sistemas contralores -además de introducir como objetivos los conceptos de Eficiencia y Eficacia-. Veámoslos por separado: La Sindicatura General de la Nación (SIGEN) es una entidad con autarquía administrativa y financiera, depende del PEN y sus competencias son al interior del mismo, los Organismos Descentralizados y las Sociedades del Estado; la Auditoria General de la Nación (AGN) es un organismo de asistencia técnica al Congreso Nacional (CN) y controla la legalidad de toda la Administración Publica, también interviene en la aprobación o rechazo de las cuentas que impliquen fondos públicos.
En paralelo y acompañando a las anteriores podemos encontrar por una parte, a la Defensoría del Pueblo, que es un organismo estatuido en el ámbito del CN, es funcionalmente autónomo y al defensor del pueblo lo nombra y lo remueve el mismo CN, su misión es la de “defender y proteger los DDHH y los demás derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución y las Leyes, ante hechos, actos u omisiones de la APN y el control del ejercicio de la función pública”; y por otra, al Ministerio Público que es un organismo con autonomía funcional y autarquía financiera, su misión es la de promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad, siempre en coordinación con las demás autoridades de la República. Esta integrado por el Ministerio Público Fiscal (MPF), dirigido por el Procurador General de la Nación y el Ministerio Público de la Defensa (MPD), coordinado por la Defensoría General de la Nación.
Todo lo expuesto es parte de un sistema que se ramifica, baja líneas y tiene un alcance micro del que citaremos un caso a modo de ejemplo: la Subsecretaría para la Reforma Institucional y el Fortalecimiento de la Democracia, dependiente de la Secretaría de Gabinete y Relaciones Parlamentarias de la Jefatura de Gabinete de Ministros, está desarrollando un programa denominado Auditoría Ciudadana, consiste en brindar a las comunidades a nivel municipal herramientas que les permitan autoevaluarse y mejorar su calidad de vida democrática. Comunidad y Gobierno local se encuentran en unos Foros Cívicos para evaluar sus realidades, detectar sus problemáticas y consensuar y planificar los caminos para resolverlas. En este marco, el Gobierno de Nueva Zelanda, comprometido con el desarrollo de capacidades para promover la gobernabilidad democrática en América Latina, ofreció asistencia financiera para ayudar a las comunidades a cumplir con los objetivos superadores de las problemáticas detectadas -por ejemplo: el problema de “los jóvenes y el alcohol” en Firmat, Sta. Fe; las “guías de formación y capacitación docente” en R. S. Peña, Chaco; o el “taller de capacitación a los ciudadanos designados para autoridad de mesa” en Junín, Bs.As. El programa se denomina Construyendo Puentes.

En el caso de Venezuela, las estructuras estatales con que se afrontan los objetivos que aquí tratamos son diferentes, como diferentes son los órganos desde donde se controla el efectivo y eficiente cumplimiento de estas responsabilidades.
La Administración Pública, la Función Pública y los Contratos de Interés Público has sido incorporados expresamente en el articulado de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (del 141 al 151) y en la Organización del Poder Público Nacional encontramos un Poder Ciudadano (PC) que es ejercido por un Consejo Moral Republicano (CMR) integrado por el Defensor del Pueblo, que se ocupa de la promoción, defensa y vigilancia de los derechos constitucionales; el Fiscal General, que es el titular del Ministerio Público y se ocupa de garantizar la justicia y los procesos judiciales; y el Contralor de la República, que se ocupa de la vigilancia y fiscalización de los ingresos y gastos nacionales.
El PC es un poder independiente y sus órganos gozan de autonomía funcional, financiera y administrativa. Los representantes de estos órganos son elegidos por un comité ad-hoc con acuerdo de la Asamblea Nacional.
La Ley Orgánica de la Administración Publica de Octubre de 2001 regula el derecho de los ciudadanos a conocer el estado de sus tramites o de los que tenga interés, así como también el de los archivos y registros de toda la Administración Pública (AP) en general; por otra parte establece la obligación para la AP de utilizar el desarrollo tecnológico que aporte la ciencia para estos efectos.
La Ley Contra la Corrupción de 2003 establece normas y principios de conducta que tienden a la honestidad, transparencia, eficiencia y eficacia de las personas que integren la AP, así como la tipificación de delitos y sanciones. En enero de este año se realizó el anuncio de la creación de una Oficina Anticorrupción por parte de funcionarios del área de justicia, habrá que esperar su instrumentación. La participación ciudadana en la lucha contra la corrupción se presenta en menor escala que en el caso Argentino y tiene como objetivo inmediato la pedagogía como forma de evitar la corrupción y generar el compromiso de combatirla. Un ejemplo podemos encontrarlo en la ONG La Escuela de Ciudadanos.

Mi conclusión es que en materia de Responsabilidad en la Gestión Pública la brecha cualitativa entre Argentina y Venezuela es enorme en favor de la primera. En materia formal, Venezuela tiene consagrados los principios de esta temática con jerarquía constitucional, sin embargo, materialmente no están establecidos los mecanismos y resortes que le den vida a la legislación, tampoco el fomento de esta cuestión ocupa un lugar permanente en la agenda política venezolana de hoy. El constitucionalismo argentino en más sintético en esta temática, sin embargo en materia de legislación, estructuras ministeriales, oficinas técnicas y programas permanentes y por objetivos, Argentina es muy dinámica y flexible. La mejora en la calidad democrática y en las instituciones que la conforman son temáticas que están todos los días en la agenda política argentina ya sea por iniciativa de los gobernantes, de los ciudadanos y hasta de las ONGs entre otros. De lo que se deduce que materialmente esta temática esta mucho más fuertemente institucionalizada, siendo parte del trabajo cotidiano.
¿Cuán enorme es la brecha?, es una pregunta que por ahora no interesa contestar, si es que puede contestarse, visto la engañosa sensación de exactitud que conlleva “cuantificar” en esta materia. Pensemos en que por ejemplo de acuerdo al Corruption Perceptions Index elaborado por Transparency International en 2002, Argentina ostenta un coeficiente de 2.8 y Venezuela uno de 2.5 mientras que en 2007, Argentina sube al 2.9 y Venezuela baja a 2.0 en una escala donde el cero es “altamente corrupto” y diez es “altamente transparente”. De lo que se deduce que la Argentina del defoult, el corralito financiero y la crisis institucional era casi igual de corrupta que la de 2007 y que a esta última poco la separa de la Venezuela del golpe de estado.
En cambio, es interesante destacar que tanto en materia constitucional -la última reforma de la Carta Magna Argentina data de 1994- como en materia institucional -considerando las que surgieron de la reforma (Consejo de la Magistratura y Defensoría del Pueblo entre otras) y las que fueron creadas por iniciativa de los gobiernos (Oficina Anticorrupción y Secretaría de Gestión Pública entre otras), Argentina aventaja a Venezuela en términos de tiempo de “maduración“ y procesos de “consolidación“; máxime cuando consideramos que actualmente en Venezuela se está debatiendo la posibilidad de otra reforma constitucional -la última data de 1999- cuyos temas principales son la “profundización de la Revolución“ y la reelección indefinida del Presidente. Este razonamiento nos lleva a pensar que en realidad la ventaja de Argentina es la de tener mucho más “camino recorrido” en esta materia, más allá de la buena o mala predisposición política a profundizar en este campo y la capacidad técnica que cada uno de estos Estados ostente (profesionales, doctrinarios, técnicos e infraestructura comunicacional entre otros).
Por otra parte, creo que este tipo de temáticas merecen que nos sentemos a pensar, ya que, a la postre, son las que determinan el éxito o fracaso de las Políticas Públicas; y el “éxito” en materia de política publica se traduce en desarrollo y “desarrollo”, en la acepción que considero más importante, implica la traducción de las bondades de la vida democrática en la efectiva mejora de la calidad de vida de los ciudadanos que la integran.